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近日,自然資源近日自然資源部辦公廳公布部辦公廳公布《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》。以切實(shí)提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興用地的能力，提高基層用地管理水平，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

據(jù)悉，這是我國(guó)首 個(gè)鄉(xiāng)村振興用地政策指南，共包括11章45條，附錄包括鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單和引用的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和文件清單兩部分。

《指南》在適用范圍中將鄉(xiāng)村振興用地類型分為村民住宅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)用地等，并依據(jù)《全國(guó)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2021年版）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》等文件，分別明確了具體的項(xiàng)目類型，增強(qiáng)了《指南》針對(duì)性。

按用地環(huán)節(jié)分為規(guī)劃管理、新增建設(shè)用地計(jì)劃保障、建設(shè)用地審批與規(guī)劃許可、土地利用與供應(yīng)、農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記、鄉(xiāng)村自然資源保護(hù)六個(gè)章節(jié)，闡述相關(guān)領(lǐng)域基本概念和管理規(guī)定。

在法律責(zé)任部分《指南》在側(cè)重用地保障的同時(shí)，嚴(yán)守底線要求，逐條列舉了農(nóng)村地區(qū)違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規(guī)定。由于宅基地管理、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、增減掛鉤與土地綜合整治關(guān)注度高，《指南》將這三部分內(nèi)容單獨(dú)梳理成章。

《指南》基于對(duì)現(xiàn)有政策整合集成堅(jiān)持對(duì)現(xiàn)行政策不調(diào)整、不引申、不擴(kuò)大或者縮小解釋。涉及對(duì)不同文件的整合充分考慮不同文件的效力級(jí)別、政策銜接等因素作出適用判斷。對(duì)于村莊規(guī)劃編制規(guī)則城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目征收存量建設(shè)用地認(rèn)定等文件尚未明確的問題待相關(guān)政策文件出臺(tái)后及時(shí)更新《指南》。

作為首部針對(duì)鄉(xiāng)村振興用地政策的“工具包”，《指南》有哪些亮點(diǎn)？將為地方做好鄉(xiāng)村振興用地保障帶來哪些便利？自然資源部國(guó)土空間用途管制司相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局性、歷史性任務(wù)。自然資源部立足本職，全面做好鄉(xiāng)村振興土地要素保障，出臺(tái)了一系列文件和一攬子政策舉措，明確了科學(xué)推進(jìn)村莊規(guī)劃編制管理，加強(qiáng)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)保障，改進(jìn)耕地保護(hù)措施，完善增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策，盤活利用集體建設(shè)用地等支持政策。
2023年中央一號(hào)文件明確提出，積極盤活存量集體建設(shè)用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，出臺(tái)鄉(xiāng)村振興用地政策指南。針對(duì)基層反映鄉(xiāng)村用地方面的政策文件繁多、條文分散，實(shí)踐中存在政策不會(huì)用、不敢用等問題，自然資源部編制了《指南》，在系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地政策的基礎(chǔ)上指導(dǎo)地方用足用好土地政策，切實(shí)提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力。
《指南》在編制過程中，堅(jiān)持三個(gè)原則：一是遵循現(xiàn)有政策。對(duì)現(xiàn)有政策整合集成，不調(diào)整、不引申、不擴(kuò)大或者縮小解釋；涉及對(duì)不同文件的整合，充分考慮不同文件的效力級(jí)別、政策銜接等因素作出適用判斷。二是堅(jiān)持存量挖潛。落實(shí)積極盤活存量集體建設(shè)用地的要求，重點(diǎn)考慮統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，激發(fā)存量建設(shè)用地利用潛力，提高資源開發(fā)利用效率。三是堅(jiān)持底線思維。落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，在側(cè)重用地保障的同時(shí)兼顧嚴(yán)守底線要求，逐條列舉了農(nóng)村地區(qū)違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規(guī)定，明確了鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單。
《指南》堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，聚焦地方關(guān)注和政策熱點(diǎn)，回應(yīng)鄉(xiāng)村振興用地難點(diǎn)問題?！吨改稀肪幹七^程中征求中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和各省自然資源部門的意見建議，與省級(jí)和縣級(jí)相關(guān)部門開展座談交流，實(shí)地走訪農(nóng)業(yè)合作社、智慧生態(tài)綜合體、民宿文旅等鄉(xiāng)村用地案例。同時(shí)，充分結(jié)合主題教育廣泛收集大興調(diào)查研究過程中反饋的鄉(xiāng)村用地保障方面問題和建議，會(huì)同相關(guān)司局系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地方面政策文件，做到用地環(huán)節(jié)全覆蓋、引用文件規(guī)定準(zhǔn)確規(guī)范。

《指南》共十一章四十五條，附錄包括“鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單”和“引用的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和文件清單”兩部分。第 一 章為總則，明確了指南的總體要求、適用范圍和基本原則。調(diào)研中地方普遍反映鄉(xiāng)村振興用地內(nèi)涵不夠明確，所以在適用范圍中將鄉(xiāng)村振興用地類型分為村民住宅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地四大類，并依據(jù)《全國(guó)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2021年版）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》等文件，分別明確了具體的項(xiàng)目類型，增強(qiáng)《指南》針對(duì)性。第二章至第七章按用地環(huán)節(jié)編排，分為規(guī)劃管理、新增建設(shè)用地計(jì)劃保障、建設(shè)用地審批與規(guī)劃許可、土地利用與供應(yīng)、農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記、鄉(xiāng)村自然資源保護(hù)六個(gè)章節(jié)，闡述相關(guān)領(lǐng)域基本概念和管理規(guī)定。第八章至第十章對(duì)宅基地管理、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、增減掛鉤與土地綜合整治3個(gè)部分，單獨(dú)梳理成章。第十一章為法律責(zé)任，《指南》在側(cè)重用地保障的同時(shí)，兼顧嚴(yán)守底線要求，逐條列舉了農(nóng)村地區(qū)違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規(guī)定。

調(diào)研中地方反映村莊規(guī)劃編制覆蓋率低，規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)實(shí)與未來的需求，一些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在規(guī)劃編制階段很難準(zhǔn)確定位和落地上圖，影響項(xiàng)目落地等問題。為此，《指南》梳理了鄉(xiāng)村用地中規(guī)劃管理方面相關(guān)要求：

2019年中央一號(hào)文件明確提出“把加強(qiáng)規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》要求，“完善縣鎮(zhèn)村規(guī)劃布局”“統(tǒng)籌縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃建設(shè)，明確村莊分類布局”。自然資源部圍繞鄉(xiāng)村振興用地保障，統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃先行，先后出臺(tái)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》等文件，明確規(guī)劃定位、給予政策支持、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間、保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)等舉措。

鄉(xiāng)村振興用地結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，新增建設(shè)用地指標(biāo)保障也是地方關(guān)注的焦點(diǎn)。針對(duì)如何將有限的建設(shè)用地指標(biāo)安排到鄉(xiāng)村振興上來，《指南》全面梳理匯總了用地指標(biāo)保障方面支持政策。

按照中央要求，2020年以來自然資源部改革土地利用計(jì)劃管理方式，堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、要素跟著項(xiàng)目走”，以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地作為配置計(jì)劃的原則，在保障重大項(xiàng)目建設(shè)同時(shí)，兼顧?quán)l(xiāng)村振興發(fā)展用地需求。一是全面支持。新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級(jí)制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。二是精準(zhǔn)發(fā)力。對(duì)脫貧縣每年安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)600畝，“戴帽”專項(xiàng)下達(dá)；對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)實(shí)行計(jì)劃單列，符合“一戶一宅”和國(guó)土空間規(guī)劃要求的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，單獨(dú)組卷報(bào)批，實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷；對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，要求市縣要優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計(jì)劃，不足的由?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌解決；對(duì)鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等合理用地需求的加大傾斜支持力度。

鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目用地通常要經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)部門參與，地方反映程序復(fù)雜，限制因素多，審批時(shí)間長(zhǎng)。所以，在用地審批和規(guī)劃許可方面，自然資源部努力精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，區(qū)分不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動(dòng)規(guī)劃用地審批許可提質(zhì)增效?！吨改稀穼?duì)上述政策進(jìn)行了整理：

一是自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。二是在村莊建設(shè)邊界外，具備必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件、使用規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，在不占用基本農(nóng)田、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、不破壞歷史風(fēng)貌和影響自然環(huán)境安全的前提下，辦理用地審批手續(xù)時(shí)，可不辦理用地預(yù)審與選址意見書。三是對(duì)于適用簡(jiǎn)易審批的村莊建設(shè)項(xiàng)目，使用集體建設(shè)用地開展建設(shè)的，項(xiàng)目單位無須辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。四是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，依據(jù)依法批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；未編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)“通則式”的國(guó)土空間規(guī)劃管理規(guī)定，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)，鼓勵(lì)地方將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，并以適當(dāng)方式公開。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，可按照?。▍^(qū)、市）有關(guān)規(guī)定辦理規(guī)劃許可。在尊重鄉(xiāng)村地域風(fēng)貌特色的前提下，鼓勵(lì)各地提供村民住宅、污水處理設(shè)施、垃圾儲(chǔ)運(yùn)、公廁等簡(jiǎn)易的通用設(shè)計(jì)方案，并簡(jiǎn)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的審批流程。