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為了全面貫徹落實黨的二十大精神，深化“多規(guī)合一”改革成果，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強國土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號，以下簡稱《通知》），對當(dāng)前階段的詳細(xì)規(guī)劃工作作了總體部署。自然資源部國土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人圍繞《通知》出臺的背景、內(nèi)容和工作要求等進行解讀。

1. 問：《通知》發(fā)布的背景和主要考慮是什么？

答：一是深入貫徹落實黨中央精神，深化“多規(guī)合一”改革要求。當(dāng)前，《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035）》已印發(fā)，“三區(qū)三線”已劃定，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的國土空間格局已基本形成，省市縣各級國土空間總體規(guī)劃編制審批正在全力推進，作為實施性安排的詳細(xì)規(guī)劃正成為持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革的關(guān)注焦點?！锻ㄖ芬蟾鞯匾凇叭齾^(qū)三線”劃定后全面開展詳細(xì)規(guī)劃的新編或修編工作，就是要發(fā)揮詳細(xì)規(guī)劃在五級三類國土空間規(guī)劃體系中承上啟下的關(guān)鍵作用，將總體規(guī)劃確定的各項目標(biāo)、指標(biāo)和要求向下傳導(dǎo)落實到詳細(xì)規(guī)劃，并通過詳細(xì)規(guī)劃的落地實施將“多規(guī)合一”改革不斷向縱深推進。

二是落實新時代新要求，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。隨著各級國土空間總體規(guī)劃的報批工作已進入***后關(guān)頭，各地的國土空間規(guī)劃工作重點已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向了詳細(xì)規(guī)劃。針對傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃主要面向增量空間、依靠靜態(tài)藍圖的編制方法和管控模式已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求的突出問題，《通知》明確詳細(xì)規(guī)劃要以促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，引導(dǎo)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、提升空間品質(zhì)、激發(fā)發(fā)展活力，并將以人民為中心的發(fā)展思想貫穿規(guī)劃編制和實施管理過程始終，不斷提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，促進城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展。

2. 問：如何認(rèn)識詳細(xì)規(guī)劃的地位作用？國土空間詳細(xì)規(guī)劃與既有規(guī)劃的關(guān)系是什么？

答：一是強調(diào)了詳細(xì)規(guī)劃的法定作用和政策屬性。《通知》明確國土空間詳細(xì)規(guī)劃是實施國土空間用途管制和核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可以及實施城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新、保護修復(fù)活動的法定依據(jù)。各地自然資源部門要按照《自然資源部關(guān)于進一步加強國土空間規(guī)劃編制和實施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186號）中的要求，履行好詳細(xì)規(guī)劃編制和實施管理的主體責(zé)任，各地編制的專項規(guī)劃、各類策劃和實施方案、城市設(shè)計等有關(guān)空間管控的核心內(nèi)容和要求要根據(jù)程序納入詳細(xì)規(guī)劃，而不能直接替代詳細(xì)規(guī)劃作為設(shè)置規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)。同時，《通知》明確國土空間詳細(xì)規(guī)劃是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實施性政策工具。各地要發(fā)揮好詳細(xì)規(guī)劃的政策工具作用，在具有“唯一性”的空間上統(tǒng)籌高效配置空間資源、優(yōu)化空間功能布局、提升空間功能價值，不僅可以為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展提供更高質(zhì)量、更高效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的空間保障，也可以持續(xù)為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展塑造新優(yōu)勢、創(chuàng)造新空間、激發(fā)新活力、釋放新動能。

二是明確了詳細(xì)規(guī)劃與既有規(guī)劃繼承與發(fā)展的關(guān)系。傳統(tǒng)上，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的建設(shè)空間主要編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的鄉(xiāng)村地區(qū)主要編制村莊規(guī)劃，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中明確了風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。《通知》中明確了詳細(xì)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃及風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃等類型，將上述這些較為成熟的規(guī)劃類型繼續(xù)保留并整體納入了詳細(xì)規(guī)劃范疇。在此基礎(chǔ)上，隨著詳細(xì)規(guī)劃的管理范圍擴展到全域全要素，詳細(xì)規(guī)劃的類型將有所拓展，從建設(shè)空間到農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等功能空間都可以根據(jù)需要編制詳細(xì)規(guī)劃；隨著詳細(xì)規(guī)劃從靜態(tài)藍圖向全過程全周期動態(tài)管控轉(zhuǎn)變，詳細(xì)規(guī)劃的體系制度將更加完善，從規(guī)劃編制、規(guī)劃實施到監(jiān)測評估、維護運行形成完整閉環(huán)管理；隨著詳細(xì)規(guī)劃從技術(shù)文件向制度設(shè)計和公共政策轉(zhuǎn)型，詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)涵將更加豐富，將在調(diào)查、確權(quán)、規(guī)劃、建設(shè)、更新等自然資源全生命周期管理過程中發(fā)揮核心作用；隨著詳細(xì)規(guī)劃向?qū)嵤┲卫聿粩嗌罨?，詳?xì)規(guī)劃的方法也將在繼承基礎(chǔ)上不斷發(fā)展創(chuàng)新，需要各地不斷探索實踐。

三是給各地詳細(xì)規(guī)劃探索實踐指明了方向，又給予一定探索空間。《通知》多處提到了鼓勵或引導(dǎo)地方結(jié)合實際進行探索，不僅是范圍的擴大，更是研究角度、深度的變化。其中，******條鼓勵各地結(jié)合實際探索既有規(guī)劃類型未覆蓋地區(qū)其他類型詳細(xì)規(guī)劃編制管理方法，如生態(tài)地區(qū)、陸海統(tǒng)籌地區(qū)以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界交界地區(qū)等。第二條鼓勵各地要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，探索不同單元類型、不同層級深度詳細(xì)規(guī)劃的編制和管理方法，第四第五條也引導(dǎo)各地在具體規(guī)劃實踐中進一步探索增量空間和存量空間的差異化編管方法。同時，第六條鼓勵各地探索“多規(guī)合一”地方性標(biāo)準(zhǔn)，第七條鼓勵各地探索建立詳細(xì)規(guī)劃成果由注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師簽字的職業(yè)規(guī)范等。

3. 問：此次詳細(xì)規(guī)劃改革的目標(biāo)是什么？新的詳細(xì)規(guī)劃方法有何變化？

答：要發(fā)揮國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢，切實加強詳細(xì)規(guī)劃對總體規(guī)劃的傳導(dǎo)落實、對高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理的支撐保障，對人民追求的高品質(zhì)美好生活及時響應(yīng)，需要推動詳細(xì)規(guī)劃的方法進行與時俱進的變革，為此《通知》第二條提出了“分區(qū)分類推動詳細(xì)規(guī)劃編制”的工作要求。

首先，在全域范圍科學(xué)劃定規(guī)劃單元，整體搭建詳細(xì)規(guī)劃一張圖基礎(chǔ)框架?！锻ㄖ芬蟀凑粘鞘惺且粋€有機生命體的理念，結(jié)合行政事權(quán)統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)和安全功能需求，科學(xué)劃定詳細(xì)規(guī)劃編制單元，整體搭建全域覆蓋、邊界閉合、上下貫穿的詳細(xì)規(guī)劃一張圖基礎(chǔ)框架，并將上位總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)、底線管控、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、資源利用等方面的要求分解落實到各規(guī)劃單元，作為按需深化實施層面詳細(xì)規(guī)劃的基本依據(jù)。《通知》既強調(diào)了與行政事權(quán)邊界對應(yīng)，使詳細(xì)規(guī)劃成為區(qū)域發(fā)展和實施治理的抓手，又強調(diào)了加強單元之間的系統(tǒng)協(xié)同，使詳細(xì)規(guī)劃更好發(fā)揮空間統(tǒng)籌平衡和資源優(yōu)化配置的作用。

然后，分區(qū)分類推進詳細(xì)規(guī)劃編制。一方面，在空間維度強調(diào)了分區(qū)引導(dǎo)和分類管控。其中：“分區(qū)域”強調(diào)差異性，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、開發(fā)邊界外的不同區(qū)域，可以探索差異化的詳細(xì)規(guī)劃編制管理方法；“分類型”強調(diào)針對性，各地可根據(jù)新城建設(shè)、城市更新、鄉(xiāng)村建設(shè)、自然和歷史文化資源保護利用的需求和產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、綠色發(fā)展等要求，因地制宜劃分不同單元類型。另一方面在時間維度強調(diào)分級管理和分階段編制。其中：“分層級”是改變了傳統(tǒng)控規(guī)直接編制到地塊深度的做法，將詳細(xì)規(guī)劃分為單元層面、實施層面兩個層面逐級深化，其中單元層面?zhèn)戎貙傮w規(guī)劃的全面?zhèn)鲗?dǎo)落實，實施層面?zhèn)戎貙嵤┲卫淼闹伪Ｕ?，在具體操作過程中，各地也可結(jié)合實際細(xì)分或合并層級進行編制；“分階段”是改變原來一次性編制為根據(jù)需要進行編制，各地可以結(jié)合“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)、治理的需要啟動實施層面詳細(xì)規(guī)劃的編制工作。