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頻繁出現的極端天氣、突如其來的新冠肺炎疫情……我們生存的空間似乎變得越來越脆弱，如何規(guī)劃國土空間才能更好地應對不斷變化的******？

黨的十九屆五中全會和“十四五”規(guī)劃都提到了一個關鍵詞：“優(yōu)化國土空間布局”。通過構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系，逐步形成城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

如此宏大的命題應該如何落地？近日，國家社會科學基金重大項目“構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系研究”正式開題，來自浙江大學、武漢大學、同濟大學、國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所等多家研究機構的專家學者就此展開了交流。

時代命題

“從原始文明、農業(yè)文明、工業(yè)文明到生態(tài)文明，每種文明都有其對應的空間布局?！闭憬髮W公共管理學院教授、構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系研究項目的首席專家岳文澤認為，構建新時代的國土空間布局需要從時代命題出發(fā)。

我們所處的時代有哪些特點？項目組專家從國際、國內形勢進行了分析。

從國際來看，******頻現不確定性危機，我們正處于“百年未有之大變局”。突發(fā)的新冠肺炎疫情進一步凸顯了國土空間開發(fā)利用“底線安全”危機，隨著疫情在全球范圍的持續(xù)蔓延，已由重大公共衛(wèi)生事件延伸到事關人類生存的全球性生態(tài)安全、糧食安全危機。因此，新時代的國土空間布局應注重空間韌性提升，為中國成為全球大變局中的穩(wěn)定力量奠定基礎。

專家認為，相比歐美國家比較成熟的都市圈，中國等發(fā)展中國家的城市群處在雛形階段或快速成長階段，發(fā)育時間短，創(chuàng)新能力弱，成長速度快，人口資源環(huán)境約束大。因此，國土空間布局應積極引導產業(yè)轉型和要素流動，提升資源環(huán)境綜合承載能力和國際競爭能力。

而從國內來看，“不平衡、不充分”的發(fā)展現狀困擾著我國。社區(qū)關系中，公共服務不均、空間隔離、社會價值異化等問題較為突出。城鄉(xiāng)關系中，城鄉(xiāng)發(fā)展二元結構失調與矛盾加劇。區(qū)域關系中，東西差異尚未解決，南北差異日益凸顯。

專家認為，國土空間布局亟須從實現差異化空間向高水平協(xié)調發(fā)展轉變，提升“空間公平”，在滿足人民對美好生活的向往中凸顯社會主義制度的優(yōu)越性。

“我國國土空間開發(fā)與要素配置效率不高，空間價值和空間品質大打折扣，空間治理體系尚未健全，在治理體系和治理能力現代化進程中相對滯后。”岳文澤說。

“三生融合”

如何應對時代交給我們的課題？浙江大學的專家研究認為，亟須將“三生融合”（生產、生活、生態(tài)）理念引入到國土空間格局構建中，以解決城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間割裂的問題，滿足高質量發(fā)展對國土空間開發(fā)保護格局的要求。

“首先，我們需要從‘空間’開始研究?！痹牢臐烧J為，高質量發(fā)展的國土空間應是實體空間、功能空間與管理空間的統(tǒng)一。實體空間指位置固定的功能空間，如自然空間的農田、林地、水域，建成空間的城市、工礦點、旅游景點；功能空間指按照人、信息、資金流形成的生產空間、居住空間、就業(yè)空間；管理空間指按管理需要形成的國家、省、市、縣。國土空間布局優(yōu)化理論上應是針對功能空間的結構優(yōu)化，但操作中空間劃分基本上都是以自然屬性（地塊）為準則，即實體空間。同時，在空間治理上則又多以行政單元為準則，即管理空間，因而造成了空間的錯配。

浙江大學研究團隊認為，空間的系統(tǒng)性決定了“三生”空間并非孤立存在，而是緊密關聯和相互影響的整體；空間功能的復合性意味著大部分空間都可以承擔“生產—生活—生態(tài)”多樣功能。隨著生態(tài)文明建設不斷深入，“三生融合”的內涵需要延伸、價值需要彰顯?！叭诤稀辈粌H指“生產、生活、生態(tài)”在空間或功能上的融合，更應是發(fā)展理念上的融合。

目前，業(yè)界主要有兩種不同的“三生融合”的模式：一種是通過功能的復合實現單位空間上的效益提升，還有一種是指不同區(qū)域間通過要素流動讓這些功能聯系起來。

岳文澤教授課題組的研究思路則將生產、生活、生態(tài)的多元融合作為高質量發(fā)展要求下重構國土空間布局的突破點。用“三生融合”串聯“空間底線”“空間結構”“空間關系”“空間治理”四個維度。

岳文澤認為，維護人民基本的生存安全是高質量發(fā)展的基本點，即在高標準保護的目標下，樹立底線思維，分析在國土空間上如何筑牢糧食安全、生態(tài)安全、能源安全等民生安全底線，構建能夠保障底線安全且富有韌性的國土空間保護格局；實現高效率的經濟發(fā)展是高質量發(fā)展的關鍵點，即在高效率開發(fā)上，突出空間主導功能，探索構建要素配置效率高、生產創(chuàng)新效率高、空間組織效率高的國土空間開發(fā)格局；促進社會經濟的多元融合是高質量發(fā)展的突破點，即通過高水平融合，在宏觀層面上探討不同區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，實現空間公平，在微觀層面上探討社區(qū)空間正義，落實公平國土的發(fā)展目標；國土空間治理體系現代化是高質量發(fā)展的支撐點，即在高效能治理目標下，探究如何構建全域、全要素、全流程的空間治理體系，以保障國土空間新格局的有效落實。

安全國土

7月20日，河南遭遇罕見的極端強降雨天氣，造成人員傷亡、財產損失、城市內澇、山區(qū)山洪、地質災害等嚴重影響。7月25日，今年第6號臺風“煙花”登錄浙江，長三角地區(qū)拉響暴雨、洪水、地質災害、海浪和風暴潮警報。與此同時，全球多地也頻現極端天氣與災害，安全成為國土空間開發(fā)保護面對的首要問題。

武漢大學教授焦利民認為，國土空間是一個復雜的系統(tǒng)，只有科學認知與系統(tǒng)把握國土空間系統(tǒng)的組織規(guī)律，識別現有空間問題與空間沖突，才是建立國土空間開發(fā)保護基本格局的前提。

“構建‘安全國土’，迫切需要我們科學認知空間組織規(guī)律。從‘功能—格局’視角，探討功能在空間上的表現形式及空間上不同功能的耦合效應。然后，遵循空間組織規(guī)律，科學開展‘雙評價’，對國土空間本底進行全面審視，識別空間問題與空間沖突。”焦利民說。

項目課題組提出“底線統(tǒng)籌、三區(qū)耦合、劃管協(xié)同”的多維協(xié)調機制?；谏餐w理念，將三線條控制線視為相互約束、相互包容的有機系統(tǒng)，從國土空間的有限性與多宜性出發(fā)，考慮生態(tài)優(yōu)先和現實需求，提出“線”統(tǒng)籌協(xié)調機制。其次，探討主導功能與其他功能和諧共融的城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間協(xié)調路徑，以主體功能定位優(yōu)化“三區(qū)”結構。***后，研究功能與管制匹配的劃管協(xié)同機制。將管制強度疊加于功能分區(qū)之上，將“三區(qū)”按照管制強弱進一步細分為多種管制分區(qū)，實施“剛彈并濟”的管控策略。

效率國土

效率是實現高質量發(fā)展的關鍵所在。長期以來，在以經濟規(guī)模擴張的發(fā)展模式下，生產空間低效、生活空間失序、生態(tài)空間失衡等問題制約著高質量發(fā)展。

如何破解效率難題？同濟大學教授王德認為，應基于自然資源稟賦，科學識別主導功能，合理組織功能建設，有助于提高區(qū)域專業(yè)化分工水平與整體效率。

項目課題組認為，構建“效率國土”，應系統(tǒng)性分析空間要素的相互作用與時空演變規(guī)律，從區(qū)域功能的整體性、復合性、互補性出發(fā)，判別區(qū)域功能適配性，診斷功能錯配空間。結合新時代城市創(chuàng)新生產、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設的迫切需求，提出主體功能凸顯、優(yōu)勢互補的要素配置與結構優(yōu)化策略。

對于我們生活的城市，傳統(tǒng)的城市化地區(qū)空間建立在生產專業(yè)化的基礎上，然而隨著全球產業(yè)鏈分工的細化與城鎮(zhèn)人口需求的多元化，追求城鎮(zhèn)功能的專業(yè)化與多樣化將成為未來城市化地區(qū)發(fā)展的重要特征。

專家認為，未來應根據產業(yè)鏈與產業(yè)網絡的空間組織理論，探討城市產業(yè)集聚、優(yōu)勢互補的要素配置模式；研究市民居住區(qū)、公共服務設施等生活要素與產業(yè)要素的互動關系，探討職住平衡、功能混合的空間組織模式；在盤活城市生產、生活功能的基礎上，探索各層級綠色基礎設施的優(yōu)化路徑，實現生態(tài)系統(tǒng)服務效率提升。對于生態(tài)空間，則應按照“保障性需求、發(fā)展性需求、品質性需求”三個遞進的層級，研究生態(tài)功能區(qū)國土空間布局優(yōu)化策略。

公平國土

改革開放以來，“以東部為重心”的沿海經濟發(fā)展戰(zhàn)略深刻改變了我國國土空間開發(fā)格局。東部經濟核心區(qū)與增長極形成了強大的示范效應，區(qū)域差距進一步凸顯。

“亟待探索區(qū)域協(xié)調發(fā)展的優(yōu)化路徑，構建差異化空間協(xié)調發(fā)展的開發(fā)保護新格局?！闭憬髮W研究員張銜春認為，應綜合經濟發(fā)展、資源環(huán)境、生活水平等多個維度，構建以“協(xié)調戰(zhàn)略統(tǒng)籌、三生功能融合、補償利益協(xié)同”為抓手的多樣化空間發(fā)展格局優(yōu)化模式。

從城鄉(xiāng)來看，“重城輕鄉(xiāng)、城強鄉(xiāng)弱”的二元結構加劇了我國城鄉(xiāng)分割、土地分治、人地分離等矛盾。張銜春指出，現階段應從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間結構、促進要素流動、健全市場機制三個維度探究城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑?；凇吧剿痔锖荨鄙餐w的理念，將城市空間與鄉(xiāng)村空間視作統(tǒng)一的有機整體，從系統(tǒng)論視角統(tǒng)籌生產空間、生活空間和生態(tài)空間融合的空間格局；從城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、融合共生的目標出發(fā)，圍繞城鄉(xiāng)之間人口流動、工農關系、資源配置等方面，探究“物本、人本”并舉的融合路徑，構建城鄉(xiāng)人口、產業(yè)、資源等要素的雙向流動格局，健全“市場決定、政府主導”的公共服務配置機制，推動構建新型城鄉(xiāng)關系。

城鎮(zhèn)化是推動我國社會經濟發(fā)展的重要力量，但我國城市生產、生活、生態(tài)的公共空間問題日漸凸顯。社區(qū)作為城市的“微細胞”，其重要性越來越凸顯。

張銜春認為，應秉持以人民為中心的發(fā)展理念，探討構建包容性社區(qū)的現實困境與策略路徑。通過城市體檢、“雙評價”等手段，圍繞資源要素、人居環(huán)境、基礎設施等多個維度構建內容精細、層次清晰的綜合評估體系，識別微觀尺度存在的空間隔離、供需失配等關鍵問題。探究政府組織與非政府組織的社區(qū)協(xié)同治理框架，進一步推動多元主體共治，構建聯系緊密、價值共享的社區(qū)體系。

善治國土

規(guī)劃的***終目的在于實施，如何能實現高效能治理？

國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所研究員歐陽慧認為，應創(chuàng)新國土空間用途管制體系、區(qū)域合作治理模式、要素市場調控機制、自然資源監(jiān)督考核體系，實現“善治國土”目標。

“首先，在借鑒過去用途管制制度的基礎上，分級、分類、分情景設定城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的空間準入原則，探索以‘指標+分區(qū)+名錄+控制線’的形式建立差異化的空間準入規(guī)則。其次，設立‘分區(qū)轉用+要素轉用’的雙軌轉用審批制度，確保各類分區(qū)內部的要素變化合理有序。***后，依據空間發(fā)展需求，設置合適的空間約束準則、激勵方式，以‘詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可’的方式靈活管控，實現國土空間管制的‘剛彈并濟’?！睔W陽慧說。

高效能治理必然會改變市場與政府的關系。改革開放40年來，我國資源要素配置由“行政決定”換擋到“市場主導”。然而，如何利用市場手段盤活空間要素，統(tǒng)籌協(xié)調“安全、效率、公平”的路徑尚不明晰。

項目課題組認為，應從“要素構成、價格機制、平臺架構、收益分配”四個層次構建市場調控機制。結合當前空間發(fā)展痛點及空間管控要求，研究不同功能區(qū)內可流轉要素的具體范圍與構成，形成以“資源要素為主，發(fā)展權為補充”的要素交易體系。對公益性、經營性自然資源進行分類管理，探索市場與政府相結合的定價機制，并明晰不同區(qū)域中各類要素的交易規(guī)則。進一步明晰政府、企業(yè)、個人的交易行為模式，構建透明化、信息化的市場交易平臺。探索生態(tài)補償機制、征地補償機制的實現路徑，推動空間要素配置的質量變革、效率變革、動力變革。

“保安全、提效率、促公平、強治理是我們構建高質量國土空間格局的路徑。希望通過堅持底線思維，優(yōu)化三條控制線和三類功能區(qū)的劃定方法，保障國土空間的底線安全；在效率提升目標下，研究功能區(qū)內部國土空間布局優(yōu)化的實施策略，實現區(qū)域優(yōu)勢互補；在空間公平目標下，探討多樣化空間協(xié)調發(fā)展路徑，構建公共服務綠色化、多元化和人性化的社區(qū)空間布局體系；在高效能治理目標下，以完善國土空間用途管制體系、跨區(qū)域協(xié)同治理機制、要素市場調控機制、國土空間監(jiān)督監(jiān)管體系為核心，構建高質量國土空間開發(fā)保護格局的支撐體系，以此打造讓人民公平共享集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間。”岳文澤說。